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加强政府层级监督 依法规范行政权力

时间:2013-05-30 10:32:41  来源:  作者:  阅读 :  次 

 

内蒙古自治区人民政府法制办公室副主任 乔欣
 
  《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》已经20121126日自治区政府第十二次常务会议审议通过,并以自治区人民政府令第191号公布,从2013111日起正式施行。《办法》是我区贯彻落实十八大精神,规范行政机关抽象行政行为,加强政府内部层级监督的重要法规性文件,他的修订出台,对加强规范性文件的监督管理,依法规范行政权力,保障公民、法人和其他组织的合法权益,加快建设法治政府进程具有重要意义。
 
  一、《办法》出台的历史背景
 
  为了加强对自治区各级行政机关制发规范性文件的监督和管理,自治区人民政府于1990年建立了规范性文件备案审查制度,2002年出台了《内蒙古自治区行政规范性文件备案审查规定》(自治区人民政府令第116号),20046月对其进行修订,并以《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》(自治区人民政府令第135号,以下简称《办法》)重新公布,确立了“四级政府,三级备案”的规范性文件监督管理体制,规范了规范性文件制定和备案审查工作,加大了监督力度,为我区依法规范行政权力,保障管理相对人利益,推进依法行政进程,维护社会稳定,促进自治区经济快速发展发挥了重要作用。
 
  但是随着国家对基层法治政府要求的逐步提高,以及我区法治政府建设进程的不断推进,对规范性文件的制定和监督管理提出了新的更高的要求。2004年国务院《纲要》首次将制定规范性文件纳入了制度建设的范畴,2008年,《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》细化了健全规范性文件监督管理制度的要求,并从规范性文件制定权限和发布程序、备案制度、定期清理制度三个方面分别作出了具体规定,2010年,国务院《关于加强法治政府建设的意见》更为具体的提出规范性文件的有效期制度和清理制度要求。为了在新形势下更好的贯彻落实国务院的要求,全面推进我区依法行政、建设法治政府进程,修订《办法》,为我区的规范性文件管理和监督提供立法保障,就显得十分迫切。
 
  同时,随着实践工作的发展,规范性文件制定和备案监督工作中也出现许多新问题,如规范性文件政出多门、数量庞大但底数不清,规范性文件制定程序缺失、发布形式不规范,内容违法,监督管理不到位等问题仍然大量存在,而《办法》中的相关规定过于原则,已经不能适应当前推进依法行政,建设法治政府的新要求,急需新的制度加以解决和规范。因此,修订《办法》成为加强和改进规范性文件监督管理,提高规范性文件质量,提高依法行政水平的迫切需要。
 
  二、规范性文件制定和监督原则
 
  自治区巴特尔主席在2012年的《政府工作报告》中指出,要推进政府工作法制化,依法完善行政程序,规范行政行为,强化行政监督,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。规范性文件制定和监督工作,不仅充分严格遵循程序法定原则,也充分体现了对行政行为的监督和行政权力的规范:一是合法性原则。规范性文件要维护社会主义法制统一和政令畅通,制定规范性文件必须确保制定主体合法、制定权限合法、制定程序合法、文件内容合法、发布和公布形式合法。二是合理性原则。在合法性的前提下,制定规范性文件还必须以维护最广大人民群众根本利益为出发点和落脚点,规定的制度和措施要符合经济社会发展的要求,符合社会公德和公众价值标准,在维护公共利益的同时,要保证所采取的管理手段和方式尽量小地影响管理相对人的合法权益。三是公平、公正、公开原则。制定规范性文件要保证不同利益主体权利义务关系的平衡,在制度面前不允许有特权,也不得对不同人群实行歧视待遇;规定公民、法人和其他组织履行义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利的途径,实现权利和义务相统一;四是精简、效能原则。制定规范性文件必须对必要性、可行性、可操作性进行调研论证,同时要注重成本和效益,既要考虑制订成本也要考虑实施成本,严格控制照抄照搬、没有实质内容、制订成本和实施成本高于实施效益、可行性和可操作性不强等可发可不发规范性文件的出台。五是权责统一原则。在赋予行政机关必要职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序,以及不行使或不适当行使职权时必须承担的责任,做到规定的权力和责任相对应、相对等。
 
  三、需要说明的几个主要问题
 
  (一)关于规范性文件的定义
  目前,国家对于规范性文件的概念没有统一规定。实践中,由于一些地区和部门不能准确界定规范性文件,造成规范性文件制定和备案监督制度执行不到位,规范性文件质量不高、内容违法,甚至出现监督盲区。为了更科学的界定规范性文件的本质特征,并解决实际中的这些问题,《办法》从制定主体、制定程序、文件内容、适用范围、适用对象以及法律效力等方面,将规范性文件界定为:行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定职权范围内依照法定程序制定的,涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力,并在一定时期内反复适用的除政府规章之外的行政文件。并且从外延的角度排除了行政机关和法律、法规授权组织制定的内部事务管理制度、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的行政文件。
 
  (二)关于各级政府及其法制机构的职能职责
  规范性文件制定和备案监督是各级政府的重要职责,但实际工作中,一些地方政府没有站在推进依法行政、建设法治政府的高度认识此项工作的重要性,而是认为这是法制机构的任务,对工作不重视、不支持,影响了规范性文件制定和备案监督制度的贯彻落实。为了进一步明确不同主体在规范性文件制定和备案监督工作中的职责,《办法》明确了各级政府、政府办公厅(室)、政府法制部门和部门法制机构的职责,各级政府和政府部门是规范性文件的制定主体,应当遵守规范性文件制定和备案程序制度,各级政府的法制机构和各级政府部门的法制机构承担着规范性文件制定过程中的合法性审查职能,各级政府的法制机构还承担着对本级政府部门和下级政府的规范性文件备案审查的职能。
 
  (三)关于规范性文件制定程序
  为保证规范性文件的合法性、适当性和可操作性,体现公开、精简、效能和权责统一的原则,解决实践中规范性文件制发随意、质量不高的问题,严格的规范性文件制定程序制度是规范性文件质量的保障,《办法》确立了调研论证、广泛听取意见、法制机构合法性审查、集体讨论决定、公开公布和定期清理等规范性文件制定的一般程序和特殊情况下的简易程序制度。但是无论是一般程序还是简易程序,法制机构的合法性审查、集体讨论决定、公开公布程序是必不可少的,《办法》规定,规范性文件未经调研论证、广泛征求意见、法制机构合法性审查、集体讨论决定等程序的,不得发布实施。但是涉及保障安全、维护重大公共利益和执行紧急命令,需要立即制定的,可以简化调研论证和广泛征求意见程序。未向社会公布的,不得作为行政管理的依据。
 
  (四)关于规范性文件有效期制度
  实行规范性文件有效期制度是目前规范性文件管理工作的有益尝试和探索。从规范性文件的本质特征看,规范性文件是行政管理的载体,它是特定历史阶段特定工作性质和任务的要求,具有很强的实效性,是比立法更灵活更具体的体现行政管理职能的有效管理方式,所以规范性文件不可能是一成不变的,应当随着法律、法规的修改和行政管理体制的改革而不断更新。我区目前规范性文件数量大、底数不清,清理更新工作尚不到位,致使规范性文件的发展落后于国家的要求和工作实际。现在存在的诸多行政管理相对人诉讼、复议、上访的事件,都与在新体制和新形势下仍然执行旧政策有关。实行有效期制度,规范性文件在有效期届满后自动失效,让已经完成历史使命的规范性文件自行失效,这不仅能够有效防止清理工作不到位导致的多重文件并存的现象和规范性文件数量的攀升,同时,制定机关在规范性文件有效期届满前要对规范文件的实施效果进行评估,再决定规范性文件是否仍然需要继续执行,这在一定程度上保证了规范性文件的质量。《办法》规定规范性文件的有效期不得超过五年,名称冠以暂行、试行的有效期为2年,并且规定规范性文件应当明确有效期。在规范性文件有效期届满前6个月,应当对其进行评估,确有必要延长有效期的,重新发布实施。
 
  (五)关于规范性文件备案监督
  《办法》延续了目前“四级政府、三级监督”的规范性文件备案监督制度,进一步完善了备案审查工作机制。一是为推行电子政务,提高效率,增加了电子报备的有关规定。二是为解决法制部门在审查规范性文件时所依据的法律、法规、规章和上位规范性文件规定不一致时的依据适用问题,增加了有关依据适用的条款。三是进一步强化了规范性文件备案审查工作报告制度、通报制度以及监督检查制度等,加大了上级行政机关对下级行政机关规范性文件制定和备案审查工作指导、监督的力度。
 
(六)关于规范性文件异议审查制度

  规范性文件异议审查制度是从规范性文件的备案监督职能中衍生出来的制度,同时也是近些年不断出现的实际情况,行政管理相对人越来越多的对规范性文件提出质疑,并且提交到法制部门来解决。按照备案监督的职能,法制部门有权对自己备案监督范围之内的违法规范性文件进行查处和纠正,而过去的办法在这方面尚未有明确规定。为了适应新时期规范性文件管理实际的需求,我们在办法中建立了规范性文件异议审查制度,规定了行政管理相对人有权向承担规范性文件备案监督职能的政府法制部门提请规范性文件异议审查,增加了对规范性文件的公众监督启动程序,并且规定了对提请异议进行形式审查和实质审查的程序,提高了监督的透明度,以完善的程序制度充分保障行政管理相对人的权益。

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