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立法成本效益分析制度研究

时间:2013-06-26 16:13:42  来源:  作者:  阅读 :  次 

改革开放以来,立法工作坚持走群众路线,充分发扬民主,科学立法积累了许多有益经验,立法质量有了显著提升。但是,仍普遍缺乏对立法的成本效益分析,有的法律实施成本过高,有的法律实施效益偏低。立法引入成本效益分析制度,已经成为我国法学理论界和立法实践界的重大关切。

  一、立法成本效益分析的概念

  在经济学领域,成本效益分析是权衡收益与成本来评价项目或者产品可取性的一种经济分析方法。它是对项目或产品所需的直接和间接成本同可得收益,以货币为计量单位,进行比较、权衡和选择最优方案的过程。作为引入法学领域的成本效益分析,它的基本原理是一致的。立法成本效益分析,是指立法主体对制定、修改、废止法律规范的成本与收益进行预测、比较、权衡和选择,以确定是否立法、立什么样法的过程。其特征表现为:

  (一)分析主体的多元性。立法主体是立法成本效益分析当然的主体。我国是实行统一的、多层次的立法主体制度,立法主体的多元性决定了立法成本效益分析主体的多元性。立法参与机构是立法成本效益分析的重要主体。立法的起草机关、审查机关、决策机关,可以分别成为成本效益分析的提出主体、审查主体和决定主体,也体现了多元性。第三方的民间组织或者研究机构作为立法成本效益分析的主体,由于其在立法工作中的地位,决定了其辅导立法的作用,不具备法定主体的地位,但也同样体现了立法成本效益分析主体的多元性。

  (二)分析方法的科学性。经济学上成本效益分析方法主要有:成本评价法,包括费用效率法、固定效率法、固定费用法、权衡分析法等;成本效益定价法,包括直接市场法、替代性市场法、假想市场法;成本效益分析法,包括静态分析、动态分析,动态分析又应当包括折现率、净现值与净现值率、内部收益率,以及贴现率等。通过运用经济学的基础理论和一般方法,可以实证地分析法律制度的成本效益,采用一个法律规则而不是采用另一个法律规则,使立法工作更趋近于科学合理。分析方法的科学性,解决了立法的规范分析的模糊性弱点,使立法更具有客观性、精确性的基础。

  (三)分析性质的控制性。由于法律是资源配置的方式之一,法律如何配置资源、用什么方式配置资源,如何防止法律不当配置资源,如何界定政府与市场、社会、公民的关系,就成为加强对立法的监督和控制的重要内容。如此,引入成本效益来监督和控制立法权的行使,就构成了立法成本效益分析制度的本质特性。美国对立法成本效益分析制度的规定,就具备了对行政立法控制的程序意义和实体意义。

  (四)分析工作的制度性。国外实践的最大启示,就是推进立法成本效益分析的制度化。首先,立法成本效益分析的开展来自于法律、行政命令的授予,要求提出法案的行政机构必须同时提交成本效益分析报告。其次,成立专门的立法成本效益分析工作机构责。再次,明确了立法成本效益的分析方法、评价标准和分析报告的格式化,严格规范立法成本效益分析的方法、规则和程序,推进立法成本效益分析的规范化和制度化发展。

  二、我国建立立法成本效益分析制度的必要性

  (一)我国立法成本效益分析实践情况。

  1.现行法律和政策性文件有关规定情况。1998年,《国务院关于行政立法举行听证会的意见》指出:“我们需要明确规定听证会的参加人员中有经济学专家和各方利益代表,以便对行政立法可能导致的社会后果展开充分的分析与预测,对多种方案进行评估与优选”。2000年,《立法法》第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见”,第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。2003年,《行政许可法》第20条规定:“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价”,“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价”,“公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议”。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出:“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》再次强调:“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。这表明我国政府已经将立法成本效益分析工作摆上议事日程。

  2.国家部委和地方政府的实践情况。2005年,11个省级政府和10个国务院部门已展开了立法成本效益分析研究,10个省级政府和11个国务院部门开展了法规规章实施情况的后评估。2007年,海南省开始推行立法成本效益分析工作。2008年,杭州市人民政府法制办公室决定全面有序推进政府规章定性定量分析,进行成本效益评估。2008年,山东省依法行政五年规划中提出,选择一些重要的政府立法项目特别是经济立法项目,尝试进行立法成本效益分析,着手建立立法成本效益分析制度。2008年,《湖南省行政程序规定》,以省政府规章的形式,规定属于重大行政决策的地方立法,可以进行成本效益分析。

  综上,我国立法成本效益分析制度,是从民主立法的角度提出的,早期使用的是评价、优选等概念,主要是要求立法机关通过听取专家的咨询意见,对法律制度进行评价和多方案的优选,促进民主立法。2004年,国务院全面推进依法行政实施纲要正式提出了要建立立法成本效益分析制度。目前无论是理论研究还是实践探索,都还是初始阶段,有必要在试验证实中不断推进。

  (二)建立立法成本效益分析制度的必要性。

  1.有利于控制立法对社会的不当干预。法律规范作为人们社会行为、权利义务的规范,对社会的干预作用明显。目前,法繁扰民的情况仍然存在,政企、政事、政社不分的现象仍然突出,政府与行业协会等社会组织的关系仍然没有理顺,等等。在立法过程中,对政府和市场的关系及其享有的权利与承担的义务,从成本效益的角度进行比较、权衡、分析,选择符合社会主义市场经济要求的资源配置和政府监管方式,有利于控制立法对社会的不当干预。

  2.有利于提高立法质量。当前,一些法律、法规设计的重大制度,由于缺乏必要的成本效益分析,可行性不强,实施效果不好,如一些地方制定的禁止燃放烟花爆竹的规定。也有一些法律、法规颁布以后,由于客观情形发生重大改变,立法机关未能及时修订,对公民、法人或者其他组织造成了不合理的损失,如铁路运输随身携带物品损失赔偿金过低的规定等。通过对立法过程中的成本效益分析,可以避免法律制度不合理现象的发生;通过立法后成本效益的分析,可以及时修订不符合客观实际的法律制度。

  3.有利于深化立法理论研究。成本效益分析方法的运用,标志着一个国家制度建设理念的转变,是从规范分析到实证分析研究方法的转变,也是一条通向精细实证主义分析的研究路径,有利于深化立法理论研究,为实践提供科学理论的指导。

  三、建立符合中国国情的立法成本效益分析制度

  (一)成本效益分析的主体。在美国,国会、总统、联邦行政机构和州议会等立法主体,是立法成本效益分析的主体;在德国,法律评估委员会负责立法的经济社会效益以及是否增加外部成本等的评估报告,执行成本委员会组织专家对立法项目的执行成本测算评估。在法国,由行政法院组织实施。我国全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会、国务院、国家部委和有立法权的地方人民政府,是立法主体,具有对法律案的成本效益进行分析或者对立法提案权的机关或者个人提交的成本效益分析报告进行审查的职责。按照我国立法体制,立法成本效益分析工作,应当由法案的起草单位提出成本效益分析报告,随立法草案报送政府法制机构和人大常委会法制工作机构审查,并提交立法机关讨论、审议、决定。因此,立法的起草单位,负责立法草案审查的政府法制机构和人大常委会法制工作机构和立法机关,是我国立法成本效益分析的责任主体。

  (二)成本效益分析的对象。美国立法成本效益分析的对象一般包括联邦行政机构制定的规章,也包括国会的法律。不需要进行成本与效益分析包括与军事或者外交事务有关的规章;界定机构、管理或者人事的规章;被信息和管理事务办公室行政官豁免的其他种类的规章等。韩国的立法成本效益分析,侧重对法案的部分内容进行成本效益分析。

  我国立法成本效益分析的对象,应当按照立项论证与法案分析相结合、法案整体分析与单项制度分析相结合的原则确定。原则上所有法律、法规、规章都应当进行成本效益分析,但是涉及国防、军事、外交事项的立法除外。同时,根据立法进程,不同阶段成本效益分析的对象有所区别。立项阶段,起草单位侧重于法案整体分析,包括其出台对经济社会发展和公民、法人和其他组织权利义务的影响,主要要解决的问题,解决问题的主要措施的成本与效益等,提供立法机关决策时参考。立项后,起草单位和立法审查机关应当根据法律规范的内容,对其主要制度设计进行成本效益分析。其理由如次:

  首先,我国立法项目规范的领域广、内容全、篇幅大。大部分立法项目属于某一行业、某一领域的综合性法律规范,内容涵括了管理机构的设立和职责配置,宏观规划、产业政策、财税政策、环境和安全政策等资源配置方式,行政许可、行政奖励、行政检查、行政给付、行政处罚、行政裁决、行政确认、行政合同等管理手段,以及法律责任的设定等。对每一项制度设计、管理措施都进行成本效益分析,缺乏人员力量,缺少技术支撑。对其在立项阶段进行必要性和可替代方案的分析评估,比较现实。

  其次,我国立法过程的阶段性特征,特别是立法规划和计划的编制,是控制立法对社会干预的很好措施,在立法计划编制阶段引入成本效益分析的方法进行立项论证,有利于节约立法资源。

  再次,现阶段起草单位和立法审查机构的力量和经验不足,以及立法成本效益分析制度还不完善,需要不断地探索和摸索,暂不具备全面推广法案整体成本效益分析的条件。随着中国特色社会主义法律体系形成,今后法律规范的修改、废止的任务更重,相对于新制定法律规范,修改、废止部分法律制度,要展开的成本效益分析,则针对性更强、集中度更大。

  对地方立法成本效益分析的对象,由于地方立法的实施性和创制性等不同性质,应区别不同性质的立法,确定不同的分析对象。地方执行性立法侧重于执行措施的单项分析,对创制性立法侧重于创制措施的整体分析。其理由,从实践看,地方执行性立法较多,其具有执行性、补充性特点,而创制性立法较少。执行性、补充性的立法,对细化上位法的执行和补充措施进行单项的成本效益分析,既节省立法成本,也增强地方立法的针对性。对创制性立法,则宜侧重于对创制措施进行整体分析,通过分析创制措施的合法性、合理性,以及可替代方案的比较、评价和择优,从而确定科学合理的创制措施,这是十分必要的。

  (三)成本效益分析范围。对立法成本和效益的构成范围,理论界众说纷纭。对立法成本构成范围,有的认为立法成本是指立法过程中的全部活劳动和物化劳动的耗费,包括立法机关运转费用以及从采集信息到传播立法的整个过程的花费,这是最狭义的定义;有的认为是制定法律法规过程中的全部相关费用的支出,在第一种定义的基础上增加了立法的机会成本;还有的认为除了狭义成本外,广义的立法成本包括立法的执法成本、司法成本、守法成本和违法成本,这是最广义的定义。归纳起来看,立法成本构成范围,主要包括立法过程成本、执法成本、守法成本、司法成本,以及与立法主体、执法主体、守法主体相关联的时间成本、机会成本、外部成本。关于立法效益构成范围,有的认为由经济效益和社会效益构成;有的认为包括经济效益、时间效益和社会效益;还有的认为包括政治效益、经济效益、社会效益等。这些观点为认识立法成本和立法效益的构成范围提供了借鉴作用。但任何拘泥于理论上的认识或者仅仅考虑实践工作的需要,都是不全面的,应把理论与实践相结合,并且考虑现实条件,合理确立立法成本与效益的构成范围。

  关于立法成本的构成范围。通常的观点,包括立法过程成本、执法成本、守法成本、司法成本。笔者认为,立法成本分析,无论是整部法案的成本分析,还是单项制度的成本分析,主要研究分析新制度或者对旧制度修改的新增社会成本,也可以理解为交易成本。新增的社会成本,按照法律规范设定的权利义务,可以划分为权利型成本、义务性成本和禁止性成本。权利型成本,是指法律赋予相对人权利,政府和除相对人之外的其他社会成员可能支付的成本;义务型成本,是指相对人为承担法律义务,需要支付的各项成本;禁止性成本,是指法律禁止的行为,需要执法主体、司法机关为处理相对人的违法行为而支付的成本。新增的社会成本,不仅包括经济支出,也包括生态、环境、健康、安全等方面的支出,还应当计算相对人在时间、便利等方面的时间支出,以及为执行法律规定而放弃其他选择的机会成本。

  关于立法效益的构成范围。首先,应当包括为实现立法宗旨的政治效益。立法宗旨是采用法律手段管理经济社会的,法律所维护的行政管理秩序、经济秩序和社会秩序,是立法的首要效益。其次,应当包括立法的社会效益。具体应包括对健康、安全、寿命、就业和劳动关系、平等机会、社会福利的影响,对公共卫生、公共安全、突发性事件的影响等。再次,应当包括立法的经济效益,包括直接经济效益和间接的经济效益。直接经济效益是指相对人因新制度或者修改后的制度而产生的经济收益,间接经济效益是指因新制度或者修改后的制度而对其他社会成员产生的经济收益。具体来说,主要包括竞争秩序、经济增长、物价稳定、就业增加、居民收入水平提高、国际收支平衡等内容。第四,立法效益还应当包括生态环境效益。生态环境效益主要表现为节能减排的数量。具体包括通过立法能够达到的有关环境质量标准、主要污染物排放标准、能耗指标等。

  (四)成本效益分析的方法。成本效益分析是分析法律规范对经济、社会和环境影响产生的成本和收益的主要方法。它通过成本和收益的分析,提供立不立法、选择一种制度而放弃另一种制度的比较。美国12866号总统行政命令在监管理念一节中提出,“成本和收益应该理解为,既包括可以定量衡量的(在最大限度内通常能够估算的成本和收益),也包括对那些难以量化,但又必须考虑的成本和收益进行定性计量。进一步说,在可供选择的监管方法中,行政机构应该选择使净收益最大化(包括潜在的经济、环境、公共健康和安全以及其他优势;分配方面的影响;以及平等)的方法,除非法律要求另一种监管方式”。成本-收益分析要求分析对象有市场、有交易、有价格,运用市场中的经济数据,评估成本和收益,总收益与总成本之差是净效益,能用货币形式表示。民商、经济类立法的调整对象,大多数是有市场交易和交易价格的,是可以运用成本-收益法的。

  成本有效性分析。这是分析法律规范对经济、社会和环境的影响的主要方法。它通过比较投入不同的成本,选择有效成本,即效益既定下的成本最小化或者成本既定下的效益最大化。社会、环境类立法的调整对象,难以用成本收益直接表示,健康、卫生、劳动保护、安全、环境保护、生态等,本身不是商品,没有交易,没有价格,一般使用成本有效性分析方法。这些没有交易和价格的对象,效益一般通过较长一段时间反映出来,有些效益是不可估量的。而衡量其成本与效益有两种工具,一是愿意支付,二是愿意接受。愿意支付,是在收入预算约束下,支付主体有支付能力和支付意愿。支付能力和支付愿意缺一不可。愿意支付,对个人来说,收入预算是愿意支付的约束条件。在约束条件下,个人通过支付组合,达到效用最大化;对企业来说,成本预算是企业愿意支付的约束条件。在约束条件下,企业通过支付组合,达到利润最大化;对政府来说,财政收入是政府愿意支付的约束条件。在约束条件下,政府通过预算分配,达到社会福利最大化。愿意接受,是法律调整对象,在市场上没有交易、没有价格,但保护和提高这些对象,是需要支付成本的,如提高健康标准、保护环境、减少污染、防范突发性灾难,等等。对此,通过对特定职业群体分布、收入水平分布、安全健康指标等进行调查,比较不同的投入成本,选择有效成本,达到社会效益最大化。

  我国立法起草单位和立法审查机关,承担法律规范的经济分析能力不足,特别是实证分析的能力和撰写实证经济分析报告的能力有待提升。为此,一方面要建立实证分析和规范分析的规范和格式,根据法律规范对行为影响的不同性质,运用不同的分析方法。另一方面要加强立法队伍建设,配备有经济学背景的人员加入立法队伍,加强对立法人员的经济分析能力培训。

  (五)成本效益分析的程序。首先,明确何时组织成本效益分析工作。美国联邦行政机构在是起草规章时提出,并提交联邦预算和管理办公室审查。德国则分为三阶段,一是立法前的评估;二是法律公布后到实施前评估;三是实施效果的评估。韩国是由行政机关的首长在立法前提请规制改革委员会进行审查。法国则是由行政法院在司法审查中,根据需要进行成本效益分析。我国立法成本效益分析工作,笔者建议由起草单位在起草时进行必要的成本效益分析,并在立法计划编制环节,作为立项论证的主要资料,提请专家研究论证,作为立法计划编制的主要依据,确定是否列入立法计划。对列入立法计划的法案,起草单位或者政府法制机构根据需要,单独或者共同对主要制度进行成本效益分析,形成立法成本效益分析报告,提请立法机关讨论、审议决策。

  其次,如何组织。一是起草单位在完成法案初稿后,由专门工作人员或者委托专家,对立法新设定的或者拟修订的制度,给各个主体包括政府、企业、个人新增成本进行定量分析,并通过经济、技术和政治可行性研究后,对其可能产生的效益作出定量或者定性分析,形成专门的成本效益分析报告,或者在起草说明中作专门论述,连同草案、说明和相关资料,提交政府法制机构进行立项论证和审查。二是政府法制机构进行研究和论证之后,作为草案说明的内容,提请立法机关决策时使用。

  第三,基本步骤。可以分为三个阶段。1.准备阶段。(1)确定分析对象。确定进行成本效益分析的立法项目,或者立法要确立的法律制度,以及作出是进行法律规范的单项制度分析还是法律规范的整体分析的决策。这是立法成本效益分析工作首要决策。(2)成立工作组。根据立法进程,工作组成员应当体现多元性、专业性、稳定性特点,确定工作小组成员。工作小组应当由起草单位或者立法审查机关的负责人任组长,并注意吸收专家学者、法律调整范围内的行业专业人才参加。(3)拟定分析方案。制定分析方案,应当根据分析对象的特点组织设计。分析方案一般应当包括:分析目的、分析对象、工作任务、人员分工、时间进度安排、经费安排等。拟定分析方案要注意成本控制,体现经济高效原则;要量身定做,选择适当的人员专业结构、调查分析内容、分析方法等,适应分析工作的需要。(4)收集信息材料。主要是获取有关各备选方案效果的资料。成本效益分析的信息收集,是成本效益分析工作的基础,也是形成科学合理分析报告的保障。成本效益分析程序是建立在数据分析基础之上,必须要有完善的成本效益信息的收集、统计和分析制度。(5)人员培训。工作组成员是否熟悉分析流程、分析方法,能否有较强的分析研究能力,是分析工作质量高低的关键。

  2.实施阶段。分析工作进入实施阶段,主要是按照分析方案确定的方法、程序、步骤和要求,按照实证分析、规范分析的要求,通过问卷调查、专家组评估、座谈会、公开征求意见、个案分析、成本-收益分析法、成本有效性分析法、数据统计等方法组织分析。

  3.形成报告和决策阶段。工作组根据分析调查的结果,形成书面的分析报告,提出分析结论,根据定量与定性的指标分析,确定各个方案的优劣次序。立法决策机关以上述优劣次序为依据,并根据成本与效益分析报告作出决策。

  (六)成本效益分析报告的运用。由起草单位或者第三方作为分析主体的,应当将分析结果和报告及时报送立法机关,作为立法机关编制立法规划和计划和立法审查机关审查的依据。由立法审查机关作为分析主体的,应当根据分析结果和报告,评析各备选方案的优劣,提交立法机关审议时,作为决策依据。

  (安徽省人民政府法制办公室2012年度课题。课题组成员:陈军、陈爱军、黄显鸿;执笔:黄显鸿。)

  安徽政府法制建设20132

 

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